文:歐陽冠東博士(社會發展中心、香港市民對《全民退休保障意見調查》研究工作小組成員)

在近年社會新景象下，討論社會政策或回應社會問題的方式出現了很大轉變。政府會突然推 出一些對市民造成影響的政策措施，但過程卻未能引起社會迴響，其醞釀、討論、制訂及執 行的時間表既不透明，也不知是如何發生的。這個決策過程仿如採用了「垃圾筒模式」 (Garbage Can Model)，即不知道是經過怎麼樣的過程或程序討論;甚麼層級的人或官員參與決 定;對於界定問題、受惠對象及提出解決方案之間，彼此也不一定有邏輯關係，甚至連目標也不明確，政策及成效可能只是機緣巧合所造成的。(註一)

社會參與能凝聚社會共識

相對而言，民間社會過去醞釀一些政策，都期望透過政府廣泛諮詢及引發公眾參與 (Public Engagement)，藉此解決一些結構性的社會問題。例如香港社會過去十多年就設立全民退休保障的倡議，除了民間社會及議會經歷了反覆的討論，提出不同的方案，亦經由學者探討制度 的設計及融資的安排，過程「由下而上」凝聚社會共識，最後向政府提出可行的方案。其實， 政府過去亦有不少平台聆聽及交流，除了施政報告及財政預算案的公眾諮詢外，市民可直接約見政策制訂的官員，甚至藉選舉游說特首及議會的候選人，影響社會政策的制訂。前中央 政策組亦會就不同政策範疇，主動作出調查及研究，為政府制訂決策提供充足的準備。以推動全民退休保障為例，縱使當時社會不同持份者的政治立場不同，對「全民」的見解及價值 取向不同，社會各界仍能心平氣和討論，而政府決策者保持「門常開」的施政作風，更是過去社會能讓公眾積極關心民生問題的關鍵。事實上，在 2016 年政府展開的退休保障諮詢中，大量的民意調查結果及社會的主流輿論，充份反映設立全民退保已形成社會共識。(註二)

「爭取全民退休保障聯席」於今年 7 月至 9 月期間進行《香港市民對「全民退休保障」意見 調查》，並透過問卷調查訪問了 1327 人。有 88.7%受訪者表示「支持」或「非常支持」在香港設立全民退休保障;有 97.4%的受訪者認為政府「有責任」或「非常有責任」盡快落實推 行全民退保，令年滿 65 歲或以上的長者都能得到基本養老保障。

調查反映市民對未來生充滿焦慮

調查嘗試了解受訪者最擔心自己將來生活遇到的問題。當中有 61.3%擔心「醫療開支大」;有 35.6%受訪者擔心「無人照顧」，涵蓋正在領取長生津的長者。調查亦發現，65 歲或以上長者擔心「無錢 / 無儲蓄 / 儲蓄唔多」達 47.0%，當中擔心「無野做」有 11.1%，可想像在香港長者缺乏安全感。

調查同時了解港人對長生津的觀感。符合領取長者生活津貼的受訪長者(即 65 歲或以上)， 超過四成半(45.3%)表示「無攞長者生活津貼」，而其個人每月平均收入普遍低於 10000 元， 比率同樣超過四成(42.8%)。受訪長者表示因「入息超額」及「有工作」而未能領取長生津的，分別佔 16.6%及 11.2%。這可推敲社區上仍然有符合領取長生津資格的長者，因各種原因而不領取，包括而不限於調查中發現，有 65 歲以上受訪者不想審查/申報(7.2%)而不作申請。

數據顯示 65 歲以下受訪者認為將來不合資格領取長生津，原因除了入息或資產超出限額外，還有擔心「政府可能無錢 / 無咗呢個政策 」(25.9%)及「擔心政策有變 / 申請唔到」(32.5%); 另外，只有 15.3%認為因為「有長俸 / 退休金 / 強積金」而不能申領，這反映港人對未來退 休後的生活缺乏安全感及信心。2023 年統計年刊推算領取長生津的個案比例約 45%(註三)， 但今次調查發現，65 歲以下的被訪者當中，只有 37.4%預計將來會領取長生津，而 32.5%預計未能領取的原因是擔心「政府政策有變而攞唔到」，反映市民擔心隨著人口老化，開支持續增加，政府會收緊領取資格。

社會共責:重啟全民退保的政策窗口

筆者認為，一項為社會作長遠規劃的政策，除了要獲得民意支持，亦要讓決策者相信政策的推行，能增強社會效益及有助減低管治風險。香港社會近年經歷了不少變化，市民對政府的信任度不足，政府施政只是頭痛醫頭，不斷設定工作成效指標，但求速成，無暇應對社會的深層次問題，是無法修和建制與民間社會之間的隔閡。

儘管政府會不斷換屆，但決策者在規劃未來、解決社會的深層次矛盾，需要有全局觀及較一致的政策視野，才能保持政策的持續性。本屆政府若把結構性老年貧窮問題看作一個「過去式」的問題;又或視若無睹，把這個燙手山芋留給後任處理，一旦錯過改革的時機，問題只會積重難返。政府如果想長治久安、爭強社會團結，決策者就不能只當政策窗口的裱糊匠。

全民退休保障計劃經歷十多年的社會討論，基本取得社會共識，政策效果能令缺乏經濟收入的長者安心度晚年，可以即時減輕「三文治世代」的經濟負擔，而青年人亦較易對社會未來產生「歸屬感」，在今天的變動不安的環境，能長遠推動香港社會重建「共責精神」。

社會共贏:三方供款確保財政的可持續

制度設計不僅考慮社會資源如何分配，還需要確保財政的可持續性。全民退休保障計劃的融 資安排，採取三方供款、社會共責;收支計帳採用留前補後，而非隨收隨支，確保財政的可 持續。政府多年前推算人口老化會為公共財政帶來結構性財政壓力，因應人口老化而設立的「未來基金」累積盈餘已近十年。政府剛於 10 月 31 日發出的新聞公報指出，未來基金現有 3,075.45 億結餘，若扣除 2016 年納入的本金 2,197 億及後來注入的 48 億財政盈餘，與及財政司司長較早前將數百億元轉撥作其他項目用途，累計盈利約 830 億(註四)。

隨著未來基金持續累積回報下，政府絕對有條件為計劃提供起動基金，筆者認為現屆政府應 在過去社會共識的基礎上，盡快籌備制訂落實全民退保的時間表及路線圖，打開這個政策窗口，做到「拼退保、添安穩;謀大局、惠全民」，為七百多萬香港人重奪一個安穩的未來。

註一:Michael D. Cohen, James G. March and Johan P. Olsen, “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, Administrative Science Quarterly, Vol. 17, No. 1 (Mar., 1972), pp. 1-25, Published By: Sage Publications, Inc.

註二:2016 年退休保障公眾參與活動最後報告 https://www.commissiononpoverty.gov.hk/chi/pdf/Final%20Report_Chi_Full.pdf 註三:香港統計年刊(2023)數據 https://www.censtatd.gov.hk/en/data/stat_report/product/B1010003/att/B10100032023AN23B0100.pdf 註四:政府新聞公報:本財政年度首六個月的財務狀況 https://www.info.gov.hk/gia/general/202310/31/P2023102700425.htm

圖表一:受訪市民是否支持香港設立無須「入息及資產審查」的全民退休保障制度

圖表二:受訪者最擔心自己將來生活遇到的問題

文章轉載自《明報》